SkatteFUNN bidrar til FoU-vekst i norske bedrifter

I regjeringens Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028 er et av de langsiktige målene styrket konkurransekraft og innovasjonsevne i norsk næringsliv. Målene har bred politiske oppslutning, har ligget fast lenge og har en klar begrunnelse; innovasjon og kunnskapsutvikling, herunder forskning og utvikling (FoU) er den viktigste drivkraften for økonomisk vekst.

I de siste årene har myndighetene vært særlig opptatt av å styrke FoU-innsatsen i bedriftene. Offentlig støtte kan bidra til dette. I et fritt marked investerer bedriftene mindre i FoU enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt, fordi FoU-bedrifter ikke tar tilstrekkelig hensyn til at egen FoU også har positive virkninger for andre enn FoU-bedriften selv. I noen tilfeller kan det også være fristende «å sitte på gjerdet» og håpe at andre tar investeringen. Riktig innrettet kan en ordning som SkatteFUNN bidra til å utløse investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme ved å gjøre dem bedriftsøkonomisk lønnsomme.

SkatteFUNN gir skattefradrag til alle virksomheter med FoU-prosjekter som utvikler en ny eller forbedret vare, tjeneste eller produksjonsprosess som er til nytte for virksomheten. Siden etableringen i 2002 har SkatteFUNN vokst til å bli ett av de viktigste politiske virkemidlene for å stimulere FoU. I 2017 kostet ordningen staten drøye 4 milliarder kroner i tapt skatteproveny.

Viktige årsaker til at SkatteFUNN har vokst så mye er at ordningen er rettighetsbasert og at den har blitt mer generøs med hensyn til tillatt prosjektstørrelse. Støtten er dessuten uavhengig av virksomhetens næringstilhørighet, størrelse, tema for prosjekt og selskapsform. I tillegg er den uavhengig av om virksomheten er i skatteposisjon eller ikke. Ordningen er tilgjengelig for alle, uten tidkrevende søknadsprosess for myndigheter og bedrifter.

Det er likevel et spørsmål om ordningen faktisk utløser nye FoU-prosjekter, og slik bidrar til å øke FoU nivået i næringslivet, eller om den bare støtter FoU som uansett ville ha funnet sted. Samfunnsøkonomisk analyse AS (SØA) har evaluert SkatteFUNN på oppdrag fra Finansdepartementet. Evalueringen konkluderer med at SkatteFUNN faktisk bidrar til å øke næringslivets investeringer i FoU, og at dette bidrar til mer nyskaping og økt produktivitet. Et hovedresultat er at for hver krone i tapt skatteproveny, så investerer næringslivet om lag to kroner i FoU. Sett i en internasjonal sammenheng er dette en høy utløsende effekt.

En potensiell ulempe med støtteordninger som SkatteFUNN er at de kan ha en uheldig effekt på konkurransevilkårene i markedet. Evalueringen konkluderer imidlertid med at SkatteFUNN bidrar til økt konkurranse nasjonalt, gjennom å tilby et FoU-virkemiddel med lav søknadsbarriere som gjør det lettere for små og mellomstore bedrifter å få markedstilgang.

Evalueringen finner også at det store flertallet av eksporterende SkatteFUNN-brukere får såpass lite i støtte at den ikke kan defineres som konkurransevridende ifølge regelverket for statsstøtte. I tillegg har de fleste andre land lignende støtteordninger, slik at SkatteFUNN vil motvirke eventuelle konkurransevridende effekter av disse. SkatteFUNN-brukere importerer også mer fra utenlandske virksomheter, som er en såkalt positiv ekstern (utilsiktet) effekt for Norges handelspartnere.

Det er imidlertid rom for forbedringer. SØA foreslår flere justeringer av ordningen, herunder forenklinger og økt stimulering av deltakelse, særlig for mindre FoU-prosjekter som utløser relativt høye investeringer per krone i støtte. Taket for prosjektkostnader har økt så mye at det ikke lenger er relevant for små og mellomstore bedrifter, og bør derfor senkes. Taket på timekostnader bør derimot økes for å holde tritt med kostnadsutviklingen.

Som en generell og bred støtteordning med lite byråkrati og lave administrative kostnader vil det være risiko for misbruk av SkatteFUNN. Dette har vært et viktig punkt i evalueringen. Skattemyndighetene har hittil i liten grad hatt systematiske kontroller av ordningens brukere, og data for å måle omfang av misbruk er derfor begrenset. Med utgangspunkt i kontroller utført av Skatteetaten våren 2018 kan vi imidlertid fastslå at det skjer misbruk, og foreslår flere tiltak som begrenser dette, inkludert flere systematiske kontroller og nye og strengere sanksjoner ved oppdaget misbruk. Det er imidlertid ikke grunnlag for å tro at misbruket har et omfang som bør endre anbefalingen om å videreføre SkatteFUNN. Økt kontrollvirksomhet og strengere sanksjoner vil virke avskrekkende og redusere framtidig misbruk. Erfaringer fra blant annet Frankrike viser dessuten at kontroller kan være selvfinansierende og vel så det, både gjennom redusert misbruk i seg selv, tilbakebetaling fra de som blir tatt og straffeskatt

Evalueringen viser altså at SkatteFUNN virker etter hensikten og gir en klar anbefaling om å videreføre ordningen. Det er imidlertid viktig å utnytte forbedringspotensialet gjennom justeringer av ordningen og særlig ved ytterligere tiltak mot misbruk, for å bedre ressursutnyttelsen og sikre ordningens legitimitet.