Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) har til hensikt å bidra til effektivisering av offentlige virksomheter. Reformen gjennomføres i form av et årlig kutt på 0,5 prosent av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet.
I dette prosjektet har vi sett nærmere på mulige konsekvenser av ABE-reformen for domstolene. SØA har innhentet og systematisert data både fra eksisterende rapporter og regnskap samt intervjuer med utvalgte tingretter.
Rapporten peker på syv særlig interessante forhold:
▪ Eksisterende kapasitetsutfordringer
▪ ABE-reformens gevinster forskutteres
▪ Innsparinger begrunnet i ABE utgjør mer enn skisserte 0,5 prosent i 2017
▪ De minste domstolene er spesielt utsatt
▪ Kvaliteten i tjenestene utfordres
▪ Øvrige omstillingsprosesser vanskeliggjøres
▪ Ressursbehovet i domstolene forventes å øke
Driftsbevilgninger til domstolene har vært stabile de siste fem årene når vi tar høyde for prisstigning, spesifiserte satsinger og ABE-reformens innsparinger. Innsparingene som kreves i ABE-reformen må hovedsakelig gjøres gjennom nedbemanninger (lønnskostnader).
Lønnskostnadene til høyesterett, tingrettene og Domstoladministrasjonen utgjorde 69 prosent av deres samlede bevilgninger i 2017. En stor del av domstolenes oppgaver bestemmes av lover og regler. Domstolenes reelle mulighet til å redusere bemanningen er derfor svært begrenset så lenge tjenestene videreføres, saksbehandlingstiden skal opprettholdes samt at domstolstrukturen og produktiviteten ikke endres.
En eksakt avgrensning av lønnskostnader til lovoppgaver og øvrige oppgaver har ikke latt seg gjøre i dette arbeidet. Intervjuene peker like fullt på at domstolene i dag har svært begrenset kapasitet. Kapasitetsutfordringene gjør at domstolenes frie handlingsrom i budsjettene er svært lite. Domstoladministrasjonens årsmelding for 2017 peker også på at midler nå omdisponeres mellom domstolene for å opprettholde kvalitet i tjenestene og forhindre at saksbehandlingstiden øker.
Like fullt er det i bemanningen (lønnskostnadene) ABE-reformens innsparinger gjøres. Intervjuene peker for eksempel på at naturlig avgang ikke nødvendigvis erstattes med nye ansettelser. ABE-innsparingene i bevilgningen for 2017 utgjorde 0,5 prosent av bevilgningen til drift i domstolene. Dette er i tråd med de skisserte årlige kuttene da reformen ble innført i 2015. Som andel av domstolenes lønnskostnader utgjør derimot ABE-reformens kutt 0,75 prosent. ABE-innsparingene som andel av domstolenes frie hand-lingsrom er trolig betydelig høyere, selv om det ikke har latt seg identifisere eksakt.
Tilstrekkelige ressurser, og god utnyttelse av disse, trekkes fram som en hovedutfordring for tingrettene i dag for å opprettholde kvaliteten i de lovpålagte oppgavene. Det er etablert en ressursfordelingsmodell som beregner behovet av årsverk, men de siste årene har avtalte årsverk vært lavere enn det beregnede behovet. I 2017 var det 108 færre avtalte årsverk, tilsvarende ni prosent av beregnet behov.
Presset kapasitet påvirker den enkelte domstols evne til å levere tjenester av høy kvalitet innenfor gjeldende frister for saksbehandlingstid. Situasjonen blir mer utfordrende med ytterligere kapasi-tetsreduksjoner gjennom ABE-reformen. De minste tingrettene har en særlig utfordring da det er en nedre grense for hvor mange sysselsatte en tingrett må ha. Mindre tingretter med fem eller seks årsverk i dag vil ha vanskeligheter med å redusere kapasiteten ytterligere uten at dette påvirker tjenestetilbudet og gitt at ingen andre endringer i domstolene gjøres.
Flere momenter peker i retning av at effektiviseringsgevinstene fra ABE-reformen og den pågående digitale satsingen forskutteres. Det er gode grunner for å vente effektiviseringsgevinster i tje-nesteproduksjonen gjennom for eksempel digitaliseringen av domstolene. Allerede presset kapasitet gjør imidlertid at tingrettene i større grad prioriterer kjerneoppgavene og kan vanskeliggjøre omstillingsarbeidet. Ved å redusere kostnadene (kapasiteten) før det er mulig å hente gevinstene fra effektiviseringstiltakene risikerer man at kvaliteten på tjenestene reduseres og saksbehandlingstiden øker, i tillegg til at omstillingsprosessen tar lengre tid på grunn av mer tidkrevende kompetanseheving.
Flere forhold peker i retning av at saksomfanget og kompleksiteten i sakene vil øke framover. Dette følger av økt innsats i politiet, urbanisering og befolkningsvekst og samfunnsendringer som øker kompleksiteten i kriminaliteten. Utviklingen forventes å legge ytterligere press på saksavviklingen i domstolene.
ABE-reformen gjelder domstolene på lik linje med alle andre statlige virksomheter. Det er derimot ikke gitt at domstolene bør defineres på lik linje med alle andre statlige virksomheter. Det er utenfor dette arbeidets mandat å vurdere ABE-reformens innretning og formål, men det er like fullt interessant å dvele litt ved dette.
Domstolene kan betraktes som ren tjenesteproduksjon sammenlignet med forvaltning av oppgaver i for eksempel departementer og direktorater mv. Domstolenes oppgaver er strengt regulerte og fastsatt i både lov og retningslinjer med tilhørende måltall. Stor nok kapasitet til å produsere tjenester med høy nok kvalitet er viktig for å opprettholde tilliten til rettssystemet. Det er utfordrende å redusere arbeidsinnsatsen og samtidig opprettholde tilliten så lenge effektiviteten ikke forbedres.
Med videreføring av ABE-reformen med tilhørende reduksjoner i årsverksinnsatsen, en lengre overgangsperiode til digitale verktøy samt en forventning om mer komplekse saker vil det være utfordrende for domstolene å håndtere kjerneoppgavene sine med den kvaliteten som kreves for å opprettholde tilliten i befolkningen og befolkningens rettssikkerhet.
Les hele rapporten her.