Næringspolitikk

Regionalisering av næringsrettede virkemidler

Fylkeskommunene fremmer i dag næringsutvikling gjennom å igangsette og delfinansiere utviklingsarbeid, samhandlingsprosjekter, nettverkstiltak og kompetansetiltak – enten i egen regi eller ved å være oppdragsgiver for virkemidler som forvaltes av Innovasjon Norge. Fylkeskommunenes samlede næringsrettede virkemiddelbruk svarer til i underkant av én milliard kroner i 2019. KS har bedt samfunnsøkonomisk analyse om en drøfting av muligheter og utfordringer ved økt regionalisering av næringsrettede virkemidler. Klikk her for å lese hele rapporten.

Sammendrag av rapporten

Fylkeskommunens utviklingsrolle handler om mer enn konkrete prosjekter, virkemidler og økonomiske ram-mer som fylkeskommunen har beslutningsmyndighet over. Fylkeskommunen skal fremme økt verdiskaping gjennom koordinering og samarbeid med det statlige næringsrelevante virkemiddelapparatet og gjennom koordinering mot øvrig regionalpolitikk (eksempelvis planarbeid, kompetansepolitikk og miljøarbeid). Fylkeskommunen er også deleier i Innovasjon Norge og har ansvaret for å oppnevne styremedlemmer til de regionale forskningsfondene

De siste årene er overføringer til fylkeskommunenes arbeid med næringsfremme kraftig redusert. Fylkes-kommunenes innsats på området bevilges av Stortinget over programkategori 13.50 Distrikts- og regional-politikk. Samlede overføringer til fylkeskommunene over programkategori 13.50 har falt fra 2,1 mrd. i 2012 til 667 millioner kroner i 2019 (målt i løpende priser). Overføringene ble redusert med nærmere 30 prosent, tilsvarende 265 millioner kroner, fra 2018 til 2019.

Fylkeskommunene har imidlertid delvis kompensert reduserte overføringer på programkategori 13.50 med økt bruk av andre driftsmidler til næringsutvikling. Basert på rapporteringer fra fylkeskommunene estimeres bruken av andre driftsmidler til næringsutvikling til om lag 300 millioner kroner i 2019. Veksten i bruk av andre driftsmidler indikerer at fylkeskommunene prioriterer næringsfremme sammenlignet med andre poli-tikkområder. Veksten i bruk av andre driftsmidler har derimot ikke vært tilstrekkelig for å korrigere for ned-gangen i 13.50-midler siden 2012.

I samme periode som det har vært en nedgang i fylkeskommunens budsjettmessige handlingsrom, har det vært en betydelig vekst i finansiering av statlig næringsrettet virkemiddelbruk, og fylkeskommunens relative betydning som næringspolitisk aktør har følgelig blitt vesentlig svekket. Det er særlig fylkeskommunenes rammer for næringsutvikling i fylket utenfor det distriktspolitiske virkeområdet som har blitt svekket. Det er også stor variasjon i hvor mye hver enkelt fylkeskommune har av midler til næringsutvikling, fordi overføringene først og fremst skal ivareta distriktspolitiske hensyn.

Reduksjonen i fylkeskommunenes rammer har skjedd parallelt med den pågående regionreformen, hvor et sentralt mål er å styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør.

Regjeringen ønsker nå å styrke fylkeskommunene som utviklingsaktører gjennom strukturendringer og overføring av oppgaver til de nye og større regionene fra og med 2020. Noen oppgaver er allerede vedtatt overført fra statlige organer til fylkeskommunene, og regjeringen har åpnet for å flytte flere oppgaver.

Regionreformens vektlegging av at fylkeskommunene skal ha mulighet til å tilpasse virkemiddelbruken til regionale muligheter og utfordringer kan også sees på bakgrunn av en europeisk tendens der innovasjons- og næringsrettede virkemidler vektlegger regionale ressurs- og kompetansemessige komparative fortrinn. Tankegangen er bl.a. formalisert innenfor metodeverket «smart spesialisering».

Spørsmålet om regionalisering av næringsfremme er også aktualisert som følge av den pågående områ-degjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet.

KS har bedt samfunnsøkonomisk analyse om en drøfting av muligheter og utfordringer ved økt regionali-sering av næringsrettede virkemidler. I denne rapporten handler økt regionalisering om overføring av opp-gaver fra staten til de nye regionene utover de oppgaver som allerede er vedtatt overført.

Hva konsekvensene av økt regionalisering blir, vil imidlertid avhenge av hva som regionaliseres, og også omfanget av regionalisering.

I rapporten legger vi formålet med regionreformen («sterkere regioner») til grunn, noe som tilsier at fylkes-kommunene får økte rammer (og oppgaver) knyttet til næringsutvikling og (større) beslutningsmyndighet over den regionale næringspolitikken. Premisset innebærer at fylkeskommunen får oppdragsgiveransvaret for virkemidler som overføres og samtidig beslutningsmyndighet til å tilpasse virkemiddelsammensetningen ved å omdisponere mellom næringsmessige virkemidler basert på regionale muligheter og utfordringer. Økt regionalisering kan imidlertid også tilsi overføring av ansvar for søknadsbehandling. Implikasjonene vil være forskjellig avhengig av om det bare er oppdragsgiveransvaret eller om ansvaret for søknadsbehand-ling også overføres til fylkeskommunene.

Også omfanget av regionalisering vil ha betydning. For å illustrere svarer oppgaver som allerede er vedtatt overført til de nye regionene 257 millioner kroner målt med utgangspunkt i rammene for disse oppgavene i 2019. Virkemidler som for tiden drøftes med tanke på mulig regionalisering svarer til om lag 527 millioner kroner (omtalt som moderat regionalisering), mens øvrige bedriftsrettede virkemidler som i dag forvaltes løpende gjennom regionalisert søknadsbehandling svarer til 2 mrd. kroner (omtalt som offensiv regionali-sering).

For å drøfte implikasjoner av økt regionalisering, skiller vi mellom moderat og offensiv regionalisering på den ene siden og overføring av oppdragsgiveransvar og oppdragsgiveransvar og søknadsbehandling på den andre siden. Kombinasjonen av disse ulike retningsvalgene gir opphav til fire ulike modeller for økt regionalisering (A, B, C og D). I realiteten kan overføring ligge under eller mellom ytterpunktene – og implikasjonene vil følge av hvor nært opptil et av ytterpunktene som overføres.

Vi legger til grunn dagens virkemiddelportefølje og samlede rammer for næringsrettede virkemidler ligger fast. Det å holde samlede rammer (og oppgaveportefølje) fast, innebærer at drøftingen av implikasjoner gjøres med bakgrunn i endringer som følger av strukturelle endringer i oppgavefordelingen mellom staten og regionene og ikke budsjettmessige prioriteringer.

I Modell A vil fylkeskommunen være oppdragsgiver for så å si alle bedriftsrettede virkemidler som i dag forvaltes av Innovasjon Norge, men også enkelte statlige ordninger som i dag forvaltes av Forskningsrådet og SIVA (næringshageprogrammet og inkubatorprogrammet er allerede vedtatt overført). I Modell A er det en klar arbeids- og ansvarsdeling mellom fylkeskommunene og de nasjonale virkemiddelaktørene som behandler søknader. En nasjonal struktur for søknadsbehandling vil legge til rette for ivaretagelse og vide-reutvikling av den nasjonale kompetansen knyttet til søknadsbehandling og også for programutvikling og evalueringer på tvers av regioner. Der hvor en nasjonal struktur har ansvar for søknads- og kompetanse-utvikling er det logisk at staten dekker de administrative kostnadene, men virkemiddelaktørene vil til enhver tid måtte vurdere behovet for ressurser til søknadsbehandling i hvert enkelt fylke, basert på oppgavemengde. Alle virkemiddelaktørene har insentiver til å styrke sin regionale rådgiverrolle. Enkeltbedrifter vil i all hovedsak forholde seg til aktørene som foretar søknadsbehandlingen, mens representanter fra nærings-livet vil forholde seg til fylkeskommunen som ansvarlige for næringspolitikken. Diskusjonen om hvilke vir-kemidler som best treffer næringslivets muligheter og utfordringer, samt fordeling av midler, flyttes dermed fra nasjonale til regionale arenaer. Etter vår vurdering er det rimelig å vente at Modell A utløser et større regionalt engasjement for næringspolitiske problemstillinger enn i dag.

I Modell B overføres langt færre oppgaver, men også i denne modellen vil de nasjonale aktørene ha an-svaret for søknadsbehandlingen. Arbeidsdelingen mellom fylkeskommunene som beslutningsorgan og vir-kemiddelaktørene som operativt organ vil også være tilsvarende tydelig. Modell B skiller seg fra Modell A primært ved at fylkeskommunene får et noe mer redusert handlingsrom. Staten vil være den største opp-dragsgiveren til Innovasjon Norge (så fremt selskapets øvrige oppgaver er uendret) som idag. Selskapet vil følgelig ha noe svakere insentiver til å styrke sin regionale tilstedeværelse og kapasitet som rådgiver for fylkeskommunene enn i Modell A.

I Modell C overføres enkelte virkemidler fra staten til de nye fylkeskommunene, samtidig som fylkeskom-munene også får ansvar for søknadsbehandling av noen eller alle de bedriftsrettede virkemidler de overtar eksempelvis søknadsbehandlingsansvaret for etablererstipendene eller regionalt forskningsfond. Dersom fylkeskommunen overtar ansvaret for søknadsbehandlingen for etablererstipendet vil fylkeskommunen være det naturlige kontaktpunktet for gründere i regionene og tilsvarende redusert rolle for Innovasjon Norge som veileder av etablerere.

Over tid vil en modell der fylkeskommunen har ansvaret for søknadsbehandling kunne føre til en endring i prioritering av virkemidler utfra om de medfører kostnader til søknadsbehandling eller ikke. Prioriteringen kan gå i ulike retninger. Fylkeskommuner med store nok «søknadsavdelinger» kan ønske å prioritere fyl-keskommunens «egne» virkemidler. Fylkeskommuner med få ansatte avsatt til slike oppgaver, kan ønske å prioritere virkemidler som ikke medfører søknadsbehandling fra enkeltvirksomheter. Modell C kan dermed resultere i en virkemiddelmiks som er preget av andre forhold enn målet om å legge til rette for økt verdi-skaping. Man kan også se for seg en utvikling i retning av overlapp av administrative oppgaver og kompe-tansebygging mellom fylkeskommunene og statlige organer, samt «tilskudds-shopping». Det vil være be-hov for nye mekanismer for å forhindre duplisering av tildelinger.

I Modell D overføres store deler av de bedriftsrettede virkemidlene til fylkeskommunen. Regionene vil, som i Modell A ha et større handlingsrom og større muligheter til å tilpasse virkemiddelbruken til regionale mu-ligheter og utfordringer. Men i modell D overføres også saksbehandlingen (i motsetning til i Modell A). Fylkeskommunene må bygge opp nødvendig kompetanse for å vurdere søknadene, som i praksis tilsier at Innovasjon Norge sine distriktskontorer blir innlemmet i fylkeskommunen. Sammenlignet med Modell A vil det bli mer krevende å utnytte og sikre læring på tvers av regioner knyttet til forvaltningspraksis, mål for søknadsbehandlingen og sikring mot «tilskudds-shopping» mellom fylkeskommuner. Det vil være logisk at fylkeskommunene bærer de administrative kostnadene ved søknadsbehandlingen. Mer krevende søknads-behandling vil, som i Modell C, kunne fremstå som mindre gunstig for enkelte fylkeskommuner, og kan lede til at prioritering mellom virkemidler i mindre grad baseres på verdiskapingseffekt.

Uavhengig av modell må staten ta stilling til hvordan midler til nye oppgaver skal fordeles mellom regionene. Rammene kan for eksempel fordeles basert på politisk skjønn, forhåndsdefinerte faglige kriterier eller en kombinasjon. Oppmerksomheten om den regionale fordelingen vil trolig tilta i takt med omfanget på midlene som regionaliseres (og følgelig være størst i A og D).

Staten må også ta stilling til hvorvidt notifisering av nye virkemidler til ESA skal ligge hos staten (på vegne av seg selv og fylkeskommunene), eller hos fylkeskommunene enkeltvis eller samlet. Vi forventer at fylkes-kommunens insentiver til å notifisere ordninger selv vil øke i takt med vekst i regionenes rammer til næ-ringsutvikling og dens handlingsrom (og følgelig være størst i modell D).

For å påse at regionene bruker midlene i tråd med formålet (økt verdiskaping i hele landet) kan det være aktuelt å innføre nye rutiner for styring og kontroll. Uansett, ved øremerking av midler til formålet «nærings-utvikling» kan staten redusere rammene dersom regionene ikke forvalter midlene i tråd med formålet, eller opprette nye statlige virkemidler. Statens direkte kontroll er mindre dersom alle overføringer skjer som frie midler og den nasjonale infrastrukturen er bygget ned (modell D).

Hvordan regionalisering av bedriftsrettede virkemidler i tråd med disse modellene vil påvirke samlet nasjonal verdiskaping kan ikke leses ut av forskning eller empiri.

De største gevinstene ved økt regionalisering synes å være:

  • Bedre tilpasning av virkemidler til regionale muligheter og utfordringer ved at regional forvaltning kan forenkle overflyttinger av midler fra én ordning til en annen ved behov. Kan gi en positiv verdi-skapingseffekt.

  • Spesielt kan identifisering av nye muligheter skje raskere og få raskere gjennomslag i prioritering av virkemiddelbruken, noe som også kan gi en positiv verdiskapingseffekt.

De største risikomomentene ved økt regionalisering synes å være:

  • Verdiskapingstap som følge av ev. ikke-realisering av gode store prosjekter (store enkeltprosjekter vil redusere antall prosjekter som kan støttes mer i en region enn for landet som helhet)

  • Regionale ulikheter i kompetanse om virkemiddelbruk mellom fylkeskommuner og at de regionale prioriteringene ikke baseres på formålet om økt verdiskaping alene. Noen regioner kan vurdere behov for langt unna reelle muligheter og utfordringer i regionen.

De fire modellene vi har vurdert skiller seg synes ikke å skille seg vesentlig fra hverandre med tanke på nasjonale verdiskapingseffekter.

Størst forskjell er det dog mellom A og B på den ene siden og C og D på den andre. Når operativ søknads-behandling av bedriftsrettede prosjekter legges inn i en fylkeskommunal struktur, kan det ikke utelukkes vektlegging også av andre hensyn enn prosjektenes verdiskapingseffekt. Det følger av at fylkeskommu-nene også kan ha interesse av eksplisitt å hensynta saksbehandlerkostnader ved vurdering av virkemid-delbruk. Det er også mer krevende å unngå politisk involvering i søknadsbehandling i modell C og D, noe som har blitt vurdert som et viktig skille innenfor næringspolitikken de siste 30 årene.

Vi forventer at modellene med offensiv regionalisering (A og D) vil utløse størst regional oppmerksomhet om regional næringspolitikk, mens vi forventer at overlapp i arbeidsoppgaver og kompetanse og følgelig forvaltningskostnader vil være størst i modell C.

Kartlegging av norske FoI-virkemidler

Technopolis og SØA har utarbeidet rapporten “Behov for en mer ambisiøs forsknings- og innovasjonspolitikk” (“Raising the Ambition Level in Norwegian Innovation Policy”) på vegne av Forskningsrådet. I rapporten drøftes erfaringer og mulige tiltak for hvordan det kan legges til rette for en mer strategisk og koordinert bruk av eksisterende og nye næringsrettede virkemidler for forskning og innovasjon for å løse det OECD i sin landgjennomgang av Norge peker på som “the triple transition imperative”. Klikk her for å lese hele rapporten. Hovedrapporten fra Technopolis finner du her.

Executive summary

The Norwegian research and policy portfolio cover a wide range of measures addressing various explanatory factors for what hinders and promotes economic growth.

Innovation Norway (IN) and Research Council of Norway (RCN) are the two main agencies, but SkatteFUNN is by far the most important single measure. Grants (incl. advisory services) aimed at fostering research, innovation, and business development totalled to about 20 billion NOK in 2017, whereas industry relevant measures aimed at fostering research and innovation totalled to 10,5 billion NOK. The remainder includes funding for basic research and research infrastructure (corresponding to about 60 percent of the RCN portfolio, but also parts of H2020 and RFF portfolio) as well as business development measures (corresponding to about 60 percent of Innovation Norway portfolio and all measures administrated by regional authorities).

Funding for industry relevant R&I measures1. By primary goal2 and recipient sector.3 Grants and advisory services only. 2017. In billion NOK.

figur_edited.jpg

Source: Samfunnsøkonomisk analyse AS (samspillsdatabase)

There has been a steady growth in public funding for measures to stimulate R&I over the past decade (measured in total grant-based funding) with a particularly strong growth/development during period from 2013 to 2016. During this period, growth was stronger for industry relevant R&I measures than for measures for basic research and business development. The growth is largely driven by growth in funding from SkatteFUNN, but also funding from Enova, EU programs and FHF (marine research). Industry relevant R&I funding through the main agencies Innovation Norway and RCN has remained relatively unchanged during this period.

Total industry R&I-funding to private sector is estimated to 7,3 billion NOK in 2017 (out of 10,5 billion NOK in total). The remainder is channelled to HEI sector and research institutes and others (public organisation and international recipients). Since 2013, the vast majority of the increase in R&I funding has been channelled to the private sector due to the strong growth in predominantly SkatteFUNN, but also Enova and FHF.

In monetary terms, SkatteFUNN is by far the most important single measure. In 2017, the budgeted tax deduction for the scheme was estimated to 5,6 billion NOK, which is over four times that of 2010. Actual costs/expenditure the same year is estimated to some 3,7 million NOK , corresponding to 35 percent of all industry related R&I grants. Other important measures are BIA (RCN), Environmental technology program (IN), Innovation Contracts (IN), basic funding for industry relevant research institutes (RCN), and cluster and centre programs. SkatteFUNN and the 19 largest grant-based measures and programs make up about 85 percent of all industry relevant R&I-grants during the period of 2016 and 2017. The remaining funding comes from a variety of measures, thematic or not.

The various measures play different roles in the R&I policy portfolio. SkatteFUNN is particularly suited for smaller R&I projects due to the simple application procedures and thus particularly relevant for SMBs and young firms. RCN-programs, Enova and H2020 measures are particularly suitable for larger and more complex R&I projects. The differences can be observed in private sector beneficiaries’ characteristics; beneficiaries of SkatteFUNN and IN are relatively speaking younger and smaller than those of RCN, Enova and EU programs. However, the share of more mature firms in SkatteFUNN has increased over the last years. One possible explanation is the increase in the threshold for R&D tax credit , making the measure more suitable for larger R&D projects.

With regards to recipients’ cross measures, we observe that the same recipient uses different R&I programs simultaneously and over time. It is reasonable to see the interactions between agencies and measure because programs play different roles in the companies' R&I work. However, it cannot be ruled out that certain programs overlap in objectives and scope. Here, it is conceivable that companies can "shop" between programs. To avoid "program shopping", there is a need for good coordination between program owners, as well as coordination between the policy agencies of what challenges the various programs are meant to face.

In economic terms, instruments that are sector and theme neutral, such as SkatteFUNN, BIA, SFI and Innovation contracts, made up about two thirds of all industry relevant R&I-funding in 2017. Over the past five years funding for open instruments has increased faster than that of thematic instruments. There has been a strong growth in funding for measures related to renewable energy, climate and environment, but a decline in funding for other thematic programs, resulting in modest growth in funding for all thematic programs.

Given the increase in funding for open programs, is seems as if open programs no longer complement the thematic programs, but that thematic programs complement the open programs. This shift in relative importance raises the question about what role thematic programs should play in the future. Thematic program allows for a strategic channelling of resources and long-term competence building and technology development, but how many thematic programs do Norway need? As a small country Norway can most likely not develop world class competences in all areas (meaning that the number of thematic programs should be lower). Clear delineation and strategic coordination are important to ensure an efficient and competitive research and innovation system.