Virkemiddelanalyse

Analyse av alternative utforminger av Kompetansefunn

Samfunnsøkonomisk analyse AS (SØA) har analysert ulike modeller for en skatteinsentivordning med formål om å øke norske virksomheters investeringer i kunnskap og kompetanse som har positive smitteeffekter for samfunnet.

Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Abelia. Formålet med prosjektet har vært å skape et utfyllende kunnskapsgrunnlag for hvordan en skatteinsentivordning kan innrettes. Ordningen omtales som Kompetansefunn.

Fire modeller for Kompetansefunn

Utgangspunktet for analysen i dette prosjektet er en støtteordning utformet etter modell av Skattefunn[1]. Det betyr at ordningen gir en virksomhet rett på skattefradrag tilsvarende en andel av kostnadene til etter- og videreutdanning. I analysen drøftes hva ulike ordninger koster staten (provenyeffekt), addisjonalitet, administrative kostnader og andre egenskaper ved fem ulike innretninger av Kompetansefunn:

1.     Generell Kompetansefunn

2.     Avgrensning til formell videreutdanning

3.     To varianter av en terskelordning:

  • Støtte opp til et terskelnivå

  • Støtte over et terskelnivå

4.     Avgrensning til ekstern EVU

Alle ordningene tar utgangspunkt i et felles beregningsgrunnlag, som avgrenses på ulike måter i de alternative ordningene.

Kompetansefunn vil først og fremst være relevant for virksomheter som driver markedsrettet aktivitet. I 2018 var nærmer 1,9 millioner personer sysselsatt i markedsrettede virksomheter, mot rundt 2,8 millioner sysselsatte samlet sett. Anslagene i rapporten er laget for markedsrettet virksomhet.

Samlet sett anslår vi at markedsrettede virksomheter investerer om lag 19,2 milliarder kroner i etter- og videreutdanningskurs, tilsvarende 1,8 prosent av lønnskostnadene. Anslaget inkluderer intern og ekstern kursvirksomhet, men ikke andre former for kompetanseutvikling som jobbrotasjon, organisert veiledning i jobben eller faglige nettverk. Dette anslaget på de samlede investeringene er et referansepunkt for beregning av de ulike ordningene.

Figur 1 Anslått provenyeffekt og addisjonalitet i de fire ordningene

Provenytap_sammendrag.png

Kilde: CVTS 2015 og SSB, bearbeidet av SØA.

Av de ordningene som er analysert i dette prosjektet er vår vurdering at en Kompetansefunn-ordning som avgrenses til å støtte virksomhetenes finansiering av medarbeidernes formelle videreutdanning svarer best på disse kriteriene.

Vurderingen er basert på både hvordan ordningen treffer investeringer som gagner flere enn virksomheten som investerer og våre anslag for addisjonalitet.

Anslagene for addisjonalitet forutsetter imidlertid at også tilbudet av formell videreutdanning tilpasses etterspørselen i større grad enn i dag. Uten tilpasninger på tilbudssiden vil addisjonaliteten være betydelig lavere.

Klikk her for å lese hele rapporten.




Finansiering av etter- og videreutdanning i kommunesektoren

På oppdrag for KS har Samfunnsøkonomisk analyse (SØA) kartlagt bruken av finansieringsordninger for etter- og videreutdanning (EVU) i kommuner og fylkeskommuner, erfaringer med ordningene og vurde-ringer av potensielt nye ordninger. Videre har vi kartlagt og beregnet dagens ressursbruk til EVU i kommunesektoren, og kombinert beregningene med framskrivinger av sysselsettingen i kommunesektoren for å anslå framtidig ressursbruk. Kartleggingen har omfattet intervjuer med utvalgte kommuner og fylkeskommuner, en spørreundersøkelse blant kommunal- og fylkeskommunalsjefer (eller ansatte med tilsvarende ansvarsområde) og analyse av regnskapsførte utgifter i KOSTRA. Klikk her for å lese hele rapporten.

Kommunesektoren nyttiggjør seg av et bredt utvalg virkemidler for å stimulere EVU

Både spørreundersøkelsen og intervjuene viser at kommuner og fylkeskommuner benytter seg av en rekke virkemidler for å stimulere EVU i egen organisasjon. Det eksisterer et bredt utvalg statlige ordninger som er innrettet for å hjelpe kommuner og fylkeskommuner med å finansiere nødvendige kompetanseinvesteringer blant sine ansatte. Ordningene er etablert for å oppfylle vedtatte kompetansekrav for blant annet lærere, barnehageansatte og helse- og omsorgsarbeidere. Ordningene forvaltes av direktoratene som har det faglige ansvaret for tjenesteområdene.

Mens de store, tjenestespesifikke kompetanseløftene er avhengig av målrettede tilskuddsordninger fra sta-ten, finansieres den generelle, løpende kompetanseutviklingen blant de ansatte i kommunesektoren gjennom ordninger som går på tvers av tjenesteområder. Lønnet utdanningspermisjon er den mest utbredte ordningen innenfor de fleste tjenesteområder. Lønnede utdanningspermisjoner er mest utbredt innen helse- og omsorgstjenester, hvor 68 prosent av respondentene oppgir å ha tatt i bruk ordningen. Lønnet utdanningspermisjon utelukker imidlertid ikke at arbeidsgiver kan ha dekket inn kostandene gjennom stønadsordninger. Videre benyttes midler fra OU-fond innenfor de fleste tjenesteområder, og særlig innenfor administrasjon og styring i kommunene. Flere kommuner oppgir også at de har etablert kommunale fond som benyttes i finansieringen av EVU.

Erfaringen med virkemidler varierer mellom tjenesteområder

I spørreundersøkelsen har vi både undersøkt hvordan kommunal- og fylkeskommunalsjefer vurderer av-standen mellom kompetansebehov og dagens kompetansenivå blant ansatte innenfor ulike tjenesteområ-der, og i hvilken grad dagens ordninger er tilstrekkelig for å dekke behovet for EVU. Vurderingen av av-standen mellom dagens kompetanse og kompetansebehov ser ut til å være størst innen helse- og om-sorgstjenester, hvor 19 prosent av respondentene oppgir at det er stor eller svært stor avstand og 55 pro-sent «noe avstand».

Også i undervisningstjenestene oppgir en forholdsvis stor andel av kommunal- og fylkeskommunalsjefene at det er stor eller noe avstand mellom faktisk kompetanse og kompetansebehovet. Samtidig er erfaringene med eksisterende ordninger bedre på dette området enn i andre tjenesteområder. 64 prosent av respondentene som har svart på vegne av skoleområdet oppgir at dagens ordninger i stor eller svært stor grad er tilstrekkelige for å dekke behovet for EVU. Det er særlig den såkalte stipendordningen og vikarordningen respondentene har god erfaring med, og blant kommunene svarer om lag 70 prosent at de har svært positiv eller positiv erfaring med ordningene.

Gjennom både spørreundersøkelsen og intervjuene framkommer det at mange opplever at virkemiddelbruken for å stimulere til EVU er skjevt fordelt mellom tjenesteområder, og at særlig skoleområdet har vært heldige med «gullkantede ordninger». Flere har tatt til orde for liknende ordninger også for ansatte i øvrige tjenesteområder – og særlig for helse- og omsorgsmedarbeidere.

Innenfor tjenesteområdene administrasjon/styring og kommunalteknikk har nær halvparten oppgitt at det er «noe avstand» mellom de ansattes kompetanse og behovet. Dette er samtidig de tjenesteområdene hvor flest svarer at dagens virkemidler i liten eller ingen grad er tilstrekkelige til å bidra til å dekke behovet for EVU. Vi har ikke identifisert målrettede virkemidler for å stimulere til EVU i disse tjenesteområdene. Det bør imidlertid tillegges at administrative ansatte i størst grad har anledning til å benytte seg av OU-midler.

Eksisterende virkemidler bidrar til kompetanseinvesteringer som ellers ikke ville blitt gjennomført

For å imøtekomme de kompetansekrav som er vedtatt fra statlige hold vil det som regel være helt nødven-dig at kompetansereformer kommer sammen med økonomiske tiltakspakker for å avhjelpe finansieringen av nødvendige kompetanseinvesteringer. Mange av de vi har vært i kontakt oppgir uttrykkelig at statlige stønadsordninger er helt essensielle for EVU i en ellers trang kommuneøkonomi.

For å kartlegge kommunesektorens formening om virkemidlenes addisjonelle virkning, har vi stilt spørsmål om i hvilken grad dagens virkemidler bidrar til kompetanseinvesteringer som ellers ikke ville blitt gjennom-ført. Svarene viser for det første at lønn til de ansatte under utdanning er helt sentralt for at de ansatte skal være villige til å delta i EVU. Samtidig svarer over 40 prosent at statlige stipendordninger i stor eller svært stor grad bidrar til investeringer i kompetanse som ellers ikke ville ha blitt gjennomført. Dette synliggjøres også i spørsmålet om hvilke barrierer som står i veien for investeringer i EVU, hvor det er de økonomiske begrensningene i kommunen som i størst grad trekkes fram. Aller viktigst er den ansattes fravær, både på grunn av kostnader til innleie av vikar, men også fordi det i mange kommuner ikke finnes kvalifiserte vikarer.

Nye virkemidler kan bidra til økte investeringer i kompetanse utover hva dagens ordninger bidrar med

Vi har undersøkt hvilke tanker kommuner og fylkeskommuner har rundt nye ordninger for finansiering av EVU som går på tvers av tjenesteområder. I undersøkelsen har vi spurt spesifikt om i hvilken grad nye ordninger kan bidra til økte kompetanseinvesteringer. Vi har spurt om antatt virkning av tvungen sparing i kompetansefond, øremerkede kompetansemidler gjennom inntektssystemet, økt bruk av utdanningsstillinger eller innføring av en ordning tilsvarende dagens trepartssamarbeid for lærer for andre tjenesteområder. Blant de drøyt 500 som har besvart spørsmålet, stiller flest seg positive til øremerkede kompetanseinvesteringer gjennom inntektssystemet. 54 prosent mener en slik ordning i stor eller svært stor grad vil bidra til investeringer utover hva dagens ordninger bidrar med. Respondentene er også positive til en ge-neralisering av dagens trepartssamarbeid for lærere til andre tjenesteområder, samt økt bruk av utdan-ningsstillinger der den ansatte binder seg til å arbeide i kommunen i en periode etter endt utdanning. Flere er negative til en ordning med pålagt sparing i kompetansefond, og 27 prosent svarer at en slik ordning i liten eller ingen grad vil bidra til addisjonelle kompetanseinvesteringer.

Kommunesektoren brukte 4,7 milliarder kroner på EVU i 2018

En gjennomgang av tilsendt statistikk fra KOSTRA-rapporteringen, viser at kommunene i 2017 regnskaps-førte 1,7 milliarder kroner til opplæring og kurs. Dette tilsvarer i overkant av 3 500 2017-kroner per syssel-satt. Regnskapsførte utgifter på denne kontoen har vært nokså stabilt i perioden 2008-2017.

Utgiftene til opplæring og kurs inkluderer imidlertid ikke fraværskostnaden av EVU. Vi har derfor også kart-lagt hvilket ressursomfang EVU utgjorde i form av lønnet fravær i 2018 gjennom spørreundersøkelsen. Respondentene er bedt å oppgi antall ansatte i området de svarer på vegne av, antall ansatte som deltok i henholdsvis etter- og videreutdanning og timer med lønnet fravær.

Når vi skalerer opp svarene vi har fått med alle ansatte i kommuneforvaltningen i 2018, har vi estimert at det medgikk 3,5 millioner timer med lønnet fravær til videreutdanning og 2,6 millioner timer til etterutdan-ning. Med en gjennomsnittlig lønnskostnad per utførte timeverk lik 447 kroner, utgjør dette en ressurskost-nad lik 2,7 milliarder 2018-kroner. Dette tilsvarer nær 5 000 2018-kroner per sysselsatt.

Samlet innebærer kartleggingen over at samlede kostnader til EVU i kommuneforvaltningen kan estimeres til nær 8 600 2018-kroner per sysselsatt, eller 4,7 milliarder kroner samlet. Det må understrekes at det er stor usikkerhet til estimatet, blant annet som følge av svært varierende svar i undersøkelsen.

Ressursbruk i 2040 til EVU i kommunesektoren er framskrevet til 6,1 milliarder kroner

Framtidig ressursbruk til EVU i kommunesektoren vil avhenge av flere forhold. Rask teknologisk utvikling kan bidra til at ervervet kompetanse blir raskere utdatert. Dette kan tale for økt behov for livslang læring og EVU.

Kommunesektoren vil de kommende årene også stå overfor demografiske utfordringer knyttet til en stadig aldrende befolkning, med økt behov for medarbeidere innen helse- og omsorgstjenester samtidig som andelen personer i yrkesaktiv alder faller. De demografiske endringene bidrar til utfordringer både i rekrutte-ringen av kvalifiserte ansatte og finansieringen av tjenestene.

Samtidig som EVU kan inngå i en rekrutteringsstrategi, kan den generelt økte belastningen på velferdssta-ten legge press på kommunesektorens allerede begrensede økonomiske handlingsrom. Økt behov for in-vesteringer i kompetanse må således understøttes av statlige tilskuddsordninger som muliggjør finansie-ringen av EVU.

Det er vanskelig å gi en enkel framskriving av framtidig ressursbruk til EVU i kommunesektoren. Det mest presise vil etter vår vurdering være å framskrive dagens ressursbruk med forventet sysselsettingsvekst. Med en slik framskriving har vi estimert ressursbruken til EVU i 2040 til 6,1 milliarder 2018-kroner.

Effektmåling av profilering av Norge som reisemål

SØA analysert hvorvidt Innovasjon Norges profileringsarbeid bidrar til høyere verdiskaping i den norske reiselivsnæringen, gjennom å bidra til økt turisme i Norge. Vi finner positive (signifikante) effekter av den offentlige reiselivsinnsatsen i et utvalg markeder. Tydeligst effekter finner vi i tre markeder hvor den relevante (påvirkbare) turismen er turisme til norske skidestinasjoner (vinterturisme). Som en del av effektmålingen har vi også vurdert i hvilken grad reiselivsprofileringen er et fellesgode som alle aktører i reiselivsnæringen nyter godt av. Klikk her for å lese hele rapporten.

Sammendrag av rapporten

Det kommer stadig flere turister til Norge. Fra 2013 til 2017 økte utenlandske gjestedøgn i Norge med 5,7 prosent i året. Økningen i utenlandsk turisme til Norge kan flere forklaringer. En grunn er svakere kronekurs, som har gjort det rimeligere å feriere i Norge. En annen grunn er rett og slett at det gradvis blir flere mennesker som bruker penger på å reise, både fordi økonomisk vekst har bidratt til at flere har råd til å reise og at det blir flere mennesker i verden. Ikke minst er det en sterk øning i turister fra Kina. Også nedgang i reisekostnader knyttet til å fly har stimulert internasjonal turisme.

Det kan også hende at norske reisemål i seg selv har blitt mer spennende for turister. Mange hevder Norge har både vakker og eksotisk natur. Etter hvert har det også utviklet seg et variert kultur- og underholdningstilbud i landet, som mange norske og utenlandske turister oppsøker.

Selv om veksten i utenlandsk turisme til Norge har vært høy, og høyere enn veksten i norske turister i Norge er det er likevel langt flere nordmenn som ferierer i Norge. Nordmenn står for om lag 70 prosent av alle kommersielle overnattinger. I tillegg kommer nordmenns bruk av hytter o.a. Veksten i norske kommersielle overnattinger har vært 1,6 prosent årlig i perioden 2013-2017.

Reiselivsnæringen er i dag en betydelig næring fordelt på flere typer tjenester. Viktigst er servering, overnatting og transport. Rene produsenter av aktiviteter og opplevelser blir imidlertid stadig viktigere. Også formidling av reiseopplevelser er en del av næringen. Reiselivet er også en stor etterspørrer etter varer og tjenester fra andre næringer, som matindustri og primærnæringene.

Samlet sysselsatte reiselivsnæringene nærmere 230 000 på hel- og deltid i 2017. Verdiskapingen var samme år om lag 67 milliarder kroner. Reiselivsnæringen har en større næringsmessig betydning i distriktene enn i sentrale strøk, men er relativt viktig også i de største byene som Oslo og Bergen.

Regjeringen la våren 2017 fram Meld. St. 19 (2016-2017) Opplev Norge – unikt og eventyrlig (Reiselivsmeldingen). Meldingen reflekterer rundt økningen i turiststrømmen til Norge og fordeler og utfordringer ved den. I meldingen vektlegger Regjeringen at verdiskaping og lønnsomhet i reiselivsnæringen først og fremst skal fremmes gjennom gode rammebetingelser for næringsvirksomhet.

En sentral rammebetingelse for reiselivet er profileringen av Norge som reisemål. Profileringsaktiviteten har en lang tradisjon og lignende profileringsarbeid skjer i mange land. Det er Innovasjon Norge, som på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet har ansvaret for den offentlige profileringen av Norge som reisemål.

I Reiselivsmeldingen ble det varslet at det er behov for bedre analyser av hvilken effekt Innovasjon Norges profileringsaktiviteter har, bl.a. for å gi et grunnlag for å vurdere om den offentlige finansieringen av profileringsaktivitetene er den mest effektive bruken av samfunnets ressurser.

I dette prosjektet har Samfunnsøkonomisk analyse AS (SØA) analysert hvorvidt Innovasjon Norges profileringsarbeid bidrar til høyere verdiskaping i den norske reiselivsnæringen, gjennom å bidra til økt turisme i Norge.  

Analysen har vært metodisk krevende, ikke minst fordi tilgjengelige data har relativt korte tidsserier. I tillegg er det ikke entydig hvilke avgrensninger av turismen til Norge som bør gjøres for på best mulig måte isolere den turismen profileringen er ment å påvirke.

Vi har studert effekten av profilering på turisme for hvert marked (land) hvor Innovasjon Norge har en reiselivssatsing. Vi finner positive (signifikante) effekter av den offentlige reiselivsinnsatsen i et utvalg markeder. Tydeligst effekter finner vi i tre markeder hvor den relevante (påvirkbare) turismen er turisme til norske skidestinasjoner (vinterturisme). Som i alle empiriske analyser, er resultatene heftet med usikkerhet. At vi finner effekt for disse markedene kan være en indikasjon på at det er her det er klarest sammenheng mellom den turismen vi klarer å måle og den turismen profileringen er ment å påvirke.

Effekten av den offentlige reiselivsprofileringen framstår imidlertid som av begrenset betydning. I tråd med tidligere studier av hva som driver turisme (turistenes reisebeslutning) finner vi at økonomiske faktorer som inntekt og priser betyr langt mer enn profileringen av Norge som reisemål.

Virksomhetenes egen profilering er også trolig viktigere for den enkelte virksomhets økonomiske utvikling enn Innovasjon Norges bidrag. Innovasjon Norges profileringsarbeid er ment å utvikle og styrke markedsmulighetene for norske reiselivsbedrifter, men ikke være salgsutløsende.

Også turistenes egen profilering via sosiale medier og alminnelige deling av gode reiselivsopplevelser kan bety mye for profileringen av Norge. Den teknologiske utviklingen tilsier at nye profileringsmåter og -kanaler i årene framover vil få relativt økt betydning på bekostning av tradisjonelle profileringskanaler.

For å vurdere effekten av Innovasjon Norges reiselivsprofilering på verdiskapingen har vi studert sammenhengen mellom økt turisme og verdiskaping i reiselivsnæringene. Vi har studert sammenhengen mellom økningen i kommersielle gjestedøgn og endringer i verdiskaping i overnattings- og serveringsnæringen. Her finner vi en signifikant positiv sammenheng. Om lag tre firedeler av turistenes forbruk er imidlertid utenfor overnattings- og serveringsnæringene. Vi har derfor også forsøkt å identifisere empiriske sammenhenger mellom endringer i kommersielle gjestedøgn og endringer i verdiskaping i den norske fastlandsøkonomien. Sammenheng er trolig positiv, men vi finner ikke signifikante effekter mellom utenlandsk turisme og verdiskaping.

Når vi kombinerer effekter av Innovasjons Norges profileringsinnsats med virkningen av økt turisme på norsk verdiskaping finner vi at Innovasjon Norges profileringsarbeid bidrar til økt verdiskaping i reiselivsnæringen.

Statlig profileringsinnsats kommer imidlertid ikke uten kostnader. Når vi sammenlikner de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å bruke statlige midler på reiselivsprofilering av Norge er det ikke klart om verdiskapingsbidraget overstiger kostnadene. Det kan være tilfelle, men krever en positiv verdiskapingseffekt utenfor overnattings- og serveringsnæringen som er større enn effekten vi finner for overnattings- og serveringsnæringen.

Når reiselivsprofileringen skal vurderes i et verdiskapingsperspektiv, må det også tas hensyn til at arbeidskraft og kapital som benyttes i reiselivsnæringen, alternativt kan anvendes andre steder. Produktiviteten i reiselivsnæringen, særlig overnattings- og serveringstjenester, er lavere enn gjennomsnittet for annet norsk næringsliv. Også veksten, til tross for økning, synes å være lavere. Når så sentrale reiselivsnæringer (overnatting og servering) har såpass lav produktivitet (verdiskaping per timeverk), bør det offentlige være varsom med å oppmuntre til mye mer ressursbruk i denne delen av reiselivsnæringen.

Offentlig innsats for næringsfremme skal begrunnes i markedssvikt. Det er ikke opplagt at all profilering har en slik begrunnelse. Det er kun når verdiskapende markedsføring ikke blir gjennomført fordi for mange har interesse av å være gratispassasjer at det oppstår en markedssvikt. Profilering som vil gi klare verdiskapingseffekter for enkeltaktører vil mest trolig bli gjennomført uansett.

Informasjon om Norges reiselivstilbud o.a. på visitnorway.com har karakter av å være et fellesgode for langt flere enn reiselivsvirksomhetene. God og lett tilgjengelig informasjon om norske attraksjoner kan gi økt opplevelsesverdi av å reise i Norge, samt forenkle reiser i Norge. Dette er verdier som primært tilfører verdi til turisten, enten norsk eller utenlandsk. Den samfunnsøkonomiske verdien (målt som turistenes nytte) av bedre reiseopplevelser er trolig reell og kommer i tillegg til verdiskapingseffektene i reiselivsnæringene.

Dersom Innovasjon Norges reiselivsinformasjon endres til nettopp informasjon om norske reiselivsmuligheter, vil informasjonen få større preg av å være et reelt fellesgode. I så fall endres også målsettingen til informasjonsarbeidet – fra et mål om at informasjon om Norge som reismål skal lede til flere turister, til at turister skal få god informasjon om feriemulighetene i Norge.

Ren informasjon om Norge som reismål kan mest sannsynlig gjøres med mindre ressursinnsats enn dagens samlede reiselivsbudsjett.

Samlet er vår vurdering at verdiskapingseffektene av Innovasjon Norges reiselivsprofilering er relativt begrensede. Vi anbefaler på den bakgrunn ingen økning i ressursbruken. Våre estimater tilsier, isolert sett, at det kan være ressursbesparende for samfunnet om innsatsen trappes noe ned, men usikkerheten i resultatene gjør at vi ikke kan basere en anbefaling om ressursbruk på våre estimeringsresultater alene.

Basert på hvordan vi skal forstå profilering av Norge som et fellesgode, anbefaler vi at det offentlige profileringsarbeidet framover bør legge mindre vekt på å tiltrekke flere turister, men heller legger vekt på å øke kvalitet og mengde informasjon til turister som uansett har bestemt seg for å feriere i Norge.

Analyse av insentiver for å investere i humankapital

Samfunnsøkonomisk analyse har analysert insentiver som har betydning for personers og virksomheters beslutninger om å investere i humankapital. Klikk her for å lese hele rapporten.

Prosjektet er utarbeidet for Kunnskapsdepartementet og har følgende problemstilling:

  • Hvilke eksisterende insentiver står den enkelte og virksomheter overfor som påvirker beslutninger om investeringer i kompetanse?

  • Hvordan virker eksisterende insentiver enkeltvis og samlet?

  • Hvilke justeringer kan være realiserbare og medvirke til å stimulere til optimal investering i kompetanse?

Teknologisk utvikling tilsier et større behov for humankapitalinvesteringer

Bakgrunnen for prosjektet er at en rekke samfunnsmessige endringskrefter tyder på et økende behov for å tenke gjennom om arbeidslivet klarer å tilpasse effektivt til pågående teknologisk utvikling og markedsendringer.

De siste hundre års velstandsutvikling lar seg ikke forklare uten en god forståelse av hva som frambringer ny kunnskap, innovasjoner og evne til å lære av og tilpasse seg stadige endringer i produksjon og teknologi. Denne kunnskapskapitalen blir ofte omtalt som humankapital, og utgjør anslagsvis tre fjerdedeler av Norges samlede nasjonalformue. Investeringer i humankapital er derfor essensielt for framtidig økonomisk vekst.

Som all annen kapital forringes humankapitalen over tid. I praksis arter det seg som at deler av tilegnet kunnskap ikke lenger er anvendelig eller at personer og virksomheter «glemmer» eller ikke vedlikeholder kunnskapen.

For å unngå at humankapitalen forringes må samfunnet kontinuerlig investere i kunnskap. Det er primært to årsaker til at den teknologiske utviklingen tilsier at investeringene i humankapital bør øke. For det første skal stadig mer komplekse og varierende oppgaver løses, det er derfor et behov for en større mengde humankapital. Store endringer i arbeidsoppgavene tilsier at flere vil «gå ut på dato» i fravær av humankapitalinvesteringer. For det andre bidrar ny teknologi til en raskere forvitring av eksisterende humankapital. I perioder med særlig store og/eller raske endringer i teknologi vil verdiforringelsen av eksisterende humankapital skje raskere enn ellers. Det kan argumenteres for at verden er inne i en slik periode nå, som følge av den teknologiske revolusjonen knyttet til digitalisering, automatisering og robotisering.

Med økt usikkerhet om implikasjonene av pågående teknologi- og markedsendringer er det viktig å forstå om norske rammebetingelser legger til rette for at personer og virksomheter investerer tilstrekkelig i humankapital. At omfanget av etter- og videreutdanning har en fallende trend aktualiserer problemstillingen om hvorvidt de rette insentivene for kompetanseinvesteringer er til stede.

En konsekvens av den raske teknologiske utviklingen er at samfunnet vil være tjent med å skifte noe av opplæringsressursene fra grunnutdanning til livslang læring, i form av læring i arbeid, kurs og etter- og videreutdanning.

Eksisterende rammevilkår og ordninger er viktig for humankapitalinvesteringene

I prosjektet har vi gått gjennom dagens rammebetingelser og ordninger som påvirker insentivene for å investeringer i humankapital. Ordningene er både rettet mot personer og virksomheter og inkluderer blant annet subsidierte studieplasser, støtte fra Lånekassen, tilskudd til bedriftsintern opplæring og rett til permisjon ved etter- og videreutdanning.

Samfunnsmessige rammevilkår trekker insentivene i ulik retning. Progressiv beskatning, generøse trygdeordninger og et sammenpresset lønnssystem svekker personers insentiv til å investere i oppgradering av egen humankapital. Begrunnelsen for utformingen av både skatte- og trygdeordninger og systemet for lønnsfastsettelse er imidlertid ikke begrunnet ut fra hvordan det påvirker personers insentiv egne kompetanseinvesteringer. Begrunnelsen er andre sentrale hensyn knyttet til fordelingspolitikk og næringslivets kostnadsbaserte konkurranseevne. Vi vurderer ikke de fordelingspolitiske begrunnelsene for ulike ordninger, men påpeker at de også påvirker personers insentiver til å investere i egen humankapital.

Det sammenpressede lønnssystemet styrker derimot virksomhetenes insentiv til å investere i ansattes humankapital.

Eksisterende ordninger rettet mot å styrke insentivene til å investere i humankapital er hovedsakelig begrunnet i at det eksisterer ulike former for svikt i markedene for humankapitalinvesteringer. Investeringer i humankapital har positive eksterne virkninger for andre enn den som investerer. Det vil si at investeringens gevinster kan høstes av andre enn den som bekoster opplæringen. I tillegg gjør asymmetrisk informasjon at både virksomheter og personer kan oppleve utfordringer knyttet til å finansiere humankapitalinvesteringer og vite hvilke investeringer som bør gjøres.

Når kunnskapsinvesteringer gjør at det utvikles ny kunnskap som skrives ned utvikles det også et kollektivt gode, som kan gi grunnlag for økonomisk vekst og komme alle nåværende og framtidige personer til gode. Personer og virksomheter har imidlertid få insentiver til å ta hensyn til at egne kunnskapsinvesteringer kan bli et kollektivt gode for resten av samfunnet.

Samlet resulterer markedssviktene i at det investeres mindre i humankapital enn hva som er optimalt for samfunnet. Offentlig inngripen i markedet kan justere denne underinvesteringen. Det er allerede innført mange ordninger for å styrke aktørenes insentiver. Spørsmålet er om ordningene som allerede eksisterer er tilstrekkelige, i lys av pågående teknologiske og markedsmessige endringer.

Eventuelle nye ordninger bør innrettes for å gi addisjonelle investeringer

Vår vurdering er at det er realistisk at vi er inne i en periode med raskere forvitring av eksiterende humankapital. Det tilsier at det bør legges mer vekt på å stimulere etter- og videreutdanning i arbeidslivet.

Det er ingen spesielle disinsentiver for virksomheter til å investere i egne ansattes humankapital. Den samfunnsmessige avkastningen av virksomhetenes investeringer er imidlertid større enn avkastningen virksomheten selv får. Når det er behov for å øke samfunnets investeringer i etter- og videreutdanning tilsier det isolert sett at virksomhetens insentiver til å investere i ansattes etter- og videreutdanning burde styrkes.

Overfor arbeidstakerne kan det argumenteres for at det i tillegg er behov for å motvirke disinsentiver for investeringer i egen humankapital fordi lønnssystemet og progressiv beskatning reduserer avkastningen av personers humankapitalinvesteringer.

Prosjektet drøfter også eventuelle nye ordninger (herunder utvidelser av eksisterende), som kan bidra til å styrke insentivene til å investere i humankapital. Det vurderes ikke hvorvidt det er behov for å endre fordelingen av ressurser mellom grunnutdanning og livslang læring, men rendyrker diskusjonen av ordninger som forsterker insentivene til etter- og videreutdanning i arbeidslivet.

Målet med å øke investeringene i humankapital er i hovedsak økt økonomisk vekst. For at en ordning som stryker insentivene til å investere i humankapital faktisk skal bidra til økonomisk vekst må ordningen bidra til investeringer som ellers ikke ville skjedd og ha en avkastning som overstiger skattefinansieringskostnaden

I vurderingen av om en ordning er lønnsom for samfunnet er det naturlig å vurdere addisjonalitet og provenytap i sammenheng. Ordninger som er provenymessig store krever enten betydelig addisjonalitet og tilstrekkelig avkastning av de ekstra investeringene for å oppveie skattefinansieringskostnaden eller noe addisjonalitet og betydelig avkastning av de ekstra investeringene for å oppveie skattefinansieringskostnaden. 

For å begrense provenytapet og rette ordningene mot områder med stort potensiale for addisjonelle investeringer er det hensiktsmessig å avgrense ordningene på ulike måter. Generelt vil det være mer utfordrende å sikre addisjonalitet gjennom ordninger som skal øke investeringer som allerede skjer i stort omfang.

Det er også viktig å vurdere om ordninger bør rettes mot virksomheter eller personer. Overordnet gir eksisterende rammebetingelser sterke insentiver for at virksomheter skal investere i ansattes kompetanse. Dette gjelder i mindre grad for personer. Isolert sett taler derfor eksisterende rammevilkår for at tiltak bør rettes mot personer. Imidlertid kan det være behov for å fremme raske investeringer i humankapital. I så fall kan det være rasjonelt å innføre ordninger rettet mot virksomheter.

Vi har vurdert følgende mulige nye ordninger:

  • Utvidet fradragsordning for kostnader til utdanning

  • Fradrag på inntekt etter endt videreutdanning

  • Utbetalbart skattefradrag etter endt videreutdanning

  • Generell reduksjon i trinnsats ved videreutdanning

  • Fradragsrett for avdrag på studielån for videreutdanning

  • Økt støtte til videreutdanning

  • Utvidet rett til dagpenger ved utdanning

  • Plikt til kompetanseheving for ledige

  • Humankapitalkonto

  • KompetanseFUNN

  • Overutgiftsføring av kostnader for humankapitalinvesteringer

  • Utvidet fradragsrett for humankapitalinvesteringer for virksomheter utenfor skatteposisjon

  • Utvide ordningen med bedriftsintern opplæring

  • Fond for investeringer i humankapital

Rapporten drøfter hvilke virkninger potensielle ordninger kan ha på insentivet til å investere, samt proveny og administrative kostnader.

Foto: HealthyMond/Unsplash