På oppdrag for NBBL og Spekter har SØA beregnet kostnadene samfunnet opplever når boligbyggingen i Oslo forsinkes ett år, for eksempel på grunn av lang saksbehandlingstid. To sentrale oppgaver for boligmarkedet er å sørge for at husholdningene har hjem de trives i og å hjelpe arbeidsmarkedet ved å legge til rette for at arbeidskraften er mobil. Disse oppgavene løses best om boligene ligger på et geografisk sted som er tidsmessig tilpasset samfunnets behov og ønsker. Klikk her for å lese hele rapporten.
Kostnader ved forsinkelser
De senere årene har det vært en markant økning i saksbehandlingstiden til reguleringsplaner mange steder i Norge. Økningen har vært størst i de største kommunene. Særlig Oslo skiller seg ut med lang saksbehandlingstid og med en økning fra 1 436 dager i 2016 til 1 908 dager i 2022. Når saksbehandlingstiden øker, fører det til at det blir færre ferdigregulerte boliger og boligreserven med byggeklare tomter reduseres. I hvilken grad lenger saksbehandlingstid påvirker boligbyggingen avhenger imidlertid av størrelsen på boligreserven. Dersom boligreserven i en kommune er stor fra før (mange byggeklare tomter), vil ikke ett år med forsinket saksbehandlingstid nødvendigvis påvirke boligbyggingen. Dersom en kommune derimot har en liten boligreserve i utgangspunktet, vil ett år med forsinket saksbehandlingstid kunne slå direkte ut i lavere boligbygging. Dette er i høy grad tilfelle for Oslo i dag. I tillegg kompliseres bildet av at en endring i saksbehandlingstiden kan være ulik for ulike områder innad i samme by og at boligreserven kan ha ulik størrelse for ulike områder innad i samme by. I vår analyse forenkler vi og ser på byen under ett. Vi bruker Oslo kommune som case ettersom utfordringene i boligmarkedet er størst der. Imidlertid vil resultatene i høy grad være generaliserbare. Dette vil vi drøfte nærmere i rapporten, og kapittel 8 inneholder blant annet en beregninger for Bergen og relevante tall fra Rogaland og Troms. Vi viser der at utbyggers kostnader er betydelige også i Bergen og at produktivitetskostnader kan påløpe i Rogaland og Troms.
Det kan være flere årsaker til at boligbyggingen forsinkes; for eksempel lenger saksbehandlingstid i kommunen eller lav etterspørsel (og sviktende salg). De siste årene har begge disse forholdene slått til samtidig. Salget av nye boliger falt klart i Oslo allerede på våren i 2021, mens det har vært lavt i resten av landet siden forsommeren 2022. Siden gode boliger er en forutsetning for høy livskvalitet, og et velfungerende boligmarked er en forutsetning for et velfungerende arbeidsmarked, setter vi i denne rapporten fokus på hvilke kostnader samfunnet påføres når boligbyggingen i Oslo forsinkes med ett år.
Hovedfunnet vårt er at når boligbyggingen i Oslo forsinkes med ett år midlertidig (boligbyggingen ett år rammes av forsinkelse for deretter å normaliseres, for eksempel ved at saksbehandlingstiden midlertidig blir ett år lenger), innebærer det en estimert kostnad på 1,2 milliarder kroner. Hvis forsinkelsen er permanent (prosessen i alle framtidige år er lengre enn før slik at en økning fra for eksempel tre til fire år innebærer at det deretter blir fire år i alle framtidige år), betyr det at samfunnet påføres kostnader som beløper seg til 23 milliarder kroner. Vi skal i dette sammendraget forklare kort hvordan vi resonnerer og tallfester kostnadene.
Måten beregningene utføres på
Vi starter med den observasjonen at det i Oslo normalt bygges om lag 3 500 boliger årlig. I våre stiliserte beregninger tar vi utgangspunkt i at disse blir ett år forsinket, for eksempel som følge av at saksbehandlingstiden øker med ett år. Dermed blir boligmassen hvert år framover liggende på et lavere nivå – 3 500 færre boliger (om lag 1 prosent) – sammenliknet med situasjonen uten forsinkelse. Den enkleste måten å se det på, er å forestille seg at det i utgangspunktet finnes planer for 3 500 boliger som straks skal påbegynnes, og som da kan flyttes inn i om to år. En forsinkelse på ett år innebærer at oppstart (og ferdigstilling) utsettes med ett år slik at de da ikke kan flytte inn om to år, men om tre år. Hvis dette er en permanent forsinkelse, vil de boligene som om ett år skulle ha blitt påbegynt, og som da skulle ha vært ferdigstilte om tre år, da først være ferdige om fire år. De som skulle ha blitt påbegynt om to år og ha vært ferdige om fire år, vil med forsinkelsen først være ferdigstilte om fem år og så videre. Dermed vil en permanent forsinkelse endre innflyttingsmulighetene inn i framtiden.
Vi ser både på tilfellet der forsinkelsen er midlertidig (altså at saksbehandlingstiden går tilbake til det som var normalen etter ett år) og permanent. I tillegg vil vi for utbyggere se på ulike scenarioer for når i prosessen forsinkelsen kommer. Vi skal se på tilfellet der forsinkelsen kommer før alle kostnader og på flere tilfeller der forsinkelsen kommer underveis i prosjektet. Vi vil vise at det påvirker utbyggers kostnader.
Ulike typer forsinkelseskostnader
Vi identifiserer fire typer forsinkelseskostnader:
Utbyggers kostnader
Arbeidsmarkedets reisekostnader
Arbeidsmarkedets produktivitetskostnader
Husholdningens kostnader knyttet til ikke å få ta del i et ønsket steds tjenester (stedsattributter)
Vi gir estimater på alle fire kategoriene, og peker på at kategori b) og c) henger sammen slik at det i visse sammenhenger kan være nyttig å se på dem parallelt. Videre vil kategori c) og d) kunne henge sammen, og vi diskuterer dette i rapporten.
Avgrensninger og metode
Problemstillingen avgrenses slik at vi ikke estimerer i) gevinster knyttet til husholdninger som allerede bor i Oslo når Oslo vokser og ii) kostnader for husholdninger som allerede bor i Oslo når Oslo vokser. De første vil være dem som på fagspråket kalles agglomerasjonsgevinster, og som vi her kan kalle samlokaliseringsgevinster. De siste vil være trengselskostnader, altså slike som kødannelser, parkeringsplassmangler og eksosutslipp.
For å gjøre framstillingen enkel starter vi med et prosjekt på 1 000 boliger. Det er et stort prosjekt, men ikke urealistisk stort. Deretter skalerer vi de estimerte kostnadene opp til et normalt byggeår i Oslo, på 3 500 boliger, og videre til kostnaden dersom forsinkelsen er permanent. Fordelen med denne trinnvise framstillingen, er at lesere enklere kan se hvilke forutsetninger vi gjør. For eksempel vil det være avgjørende for reisekostnader og arbeidsmarkedets kostnader hvor innflytterne flytter fra. Vi starter med et forsiktig anslag der 1 000 boliger lar 800 husholdninger flytte inn fra Oslos nærområder. Tanken er at de resterende 200 kan komme fra andre steder i Norge eller fra utlandet. Det er også mulig at flytting innad i Oslo og inn-og-ut av Oslo i ulik grad påvirker hvor mange pendlerhusholdninger 1 000 boliger gir plass til.
Til slutt i sammendraget presenterer vi resultatene i en tabell, og der ser vi både på tilfellet der forsinkelsen er midlertidig og der den er permanent.
Utbyggers kostnader
Vi lar ordet «utbygger» omfatte tomteeier og bygger. Vi beregner at utbyggers kostnader ved en forsinkelse på ett år i Oslo er på 591 millioner kroner (= 169 000 kr pr bolig). Ved en permanent forsinkelse øker den estimerte kostnaden til 11,8 milliarder kroner. Se tabellen nederst i sammendraget for en oppsummering av hovedresultater. I Kapittel 10 er det detaljerte tabeller med scenariodrøfting for lave og høye kostnader.
Størrelsen på estimatene er et resultat av flere forutsetninger. For eksempel antar vi at inntektene kommer i de siste to årene. Den aller største delen av inntektene kommer det siste året. Noe av kostnadene kommer før det har kommet noen inntekter. Vi lar kostnadene fordele seg relativt jevnt utover i de tre årene vårt eksempelprosjekt varer. Vi bruker en kalkulasjonsrente for et treårig prosjekt på åtte prosent, men vil i et vedlegg også beregne tall basert på en rente på fem prosent. Siden resultatene er følsomme for disse antakelsene, beregner vi kostnader for flere rentenivåer og for flere tidsprofiler. Vi har tatt utgangspunkt i en salgsverdi for boligene som er i tråd med markedet p.t. og lagt til grunn kostnader som er lavere enn inntektene. Ett års forsinkelse øker prosjektomfanget fra tre år til fire år.
Arbeidsmarkedets reisekostnader
Vi estimerer reisekostnadene ved arbeidsreiser (pendling) til å ligge på 82 millioner kroner per år. Ved en permanent forsinkelse er den beregnede kostnaden 1,6 milliarder kroner.
Tallene er gjennomsnittet mellom nedre og øvre grense. Den nedre grensen på 42 millioner ved en midlertidig forsinkelse framkommer når vi bruker verditall for en reisetime slik Transportøkonomisk institutt angir og den øvre grensen på 123 millioner framkommer når vi bruker den verdien som boligmarkedet selv setter på en times reisevei. I metoden gjør vi antakelser om hvor ofte en person reiser per år og vi innhenter tall for pendlehyppighet for ulike områder rundt Oslo.
Vi velger å presentere arbeidsmarkedets reisekostnader som en egen kategori selv om det er mulig å argumentere for at det – sammen med kategorien arbeidsmarkedets produktivitetskostnader – hører inn under en samlekategori som vi kunne ha kalt «arbeidsmarkedskostnader». Dette har to grunner. Den ene grunnen er at kostnader knyttet til pendling både rammer fritid og arbeidstid, og at det ikke er avklart i forskningen hvordan fordelingen mellom fritid og arbeidstid er. Det er lett å forestille seg at pendletid er en del av avtalen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, og trolig også en del av planleggingen til arbeidstakere og arbeidsgivere. Dette har blitt aktualisert i spørsmålet om bruk av hjemmekontor.
Den andre grunnen er at det ikke er avklart i forskningen hva som skjer med produktiviteten til dem som tidligere pendlet når de flytter inn til en bolig som er nær det arbeidsstedet de pendlet til. De kan enten beholde jobben og være upåvirket av flyttingen eller de kan ha mulighet til å arbeide mer, annerledes eller bytte jobb. I denne rapporten skal vi se på ytterpunktene, og da er det fordelaktig å ha en egen kategori for reisekostnader og produktivitetskostnader ettersom vi setter de siste lik null i det ene ytterpunktet.
Arbeidsmarkedets produktivitetskostnader
Vi estimerer arbeidsmarkedets produktivitetskostnader ved en midlertidig forsinkelse til 106 millioner kroner. Ved en permanent forsinkelse er den beregnede kostnaden 2,1 milliarder kroner.
Anslaget for en midlertidig utsettelse er gjennomsnittet av en nedre grense på 0 og en øvre grense på 212 millioner kroner. Den nedre grensen framkommer om det ikke er noen produktivitetsgevinster når pendlere flytter mens den øvre grensen framkommer som det høyeste tallet blant de tre metodene vi bruker.
I dette tilfellet lager vi tre anslag. Det første anslaget på 164 millioner kroner stammer fra en egen beregning for Østlandet. Der studerer vi fordelingen av inntekter i hele Østlandsområdet og lager en modell som fanger opp det at inntektene stiger jo nærmere området er sentrum i Oslo. Det andre anslaget på 212 millioner kroner framkommer ved å benytte en studie av Carlsen, Rattsø og Stokke (2016) der de anslår at en typisk lønnsøkning mellom en ikke-storby og Oslo ligger på sju prosent – når det kontrolleres for en rekke forhold. Den studien bygger på teorien om samlokaliseringsgevinster, der arbeidstakere kan hente ut mer av sine evner og kapasitet når de omgis av mange mennesker og store arbeidsmarkedsmuligheter. I begge tallene har vi antatt at en pendlerhusholdning som flytter, faktisk vil ta del i disse samlokaliseringsgevinstene. Imidlertid finnes det et ytterpunkt der de som flytter kun sparer reisekostnader, og dette ytterpunktet synliggjøres med den nedre grense på 0.
For seks andre store byer i Norge, beregner Carlsen et al. (2016) en økning i forhold til småbyer og rurale strøk på fem prosent. Det betyr at tilsvarende effekter kunne ha blitt beregnet for Bergen, Stavanger/Sandnes, Trondheim, Fredrikstad/Sarpsborg, Drammen og Porsgrunn/Skien. I denne rapporter ser vi på Oslo som en case-studie, men ved riktig skalering, gjelder funnene alle regionale sentra. På slutten av rapporten gir vi eksempler på hvordan vår metode kan anvendes på Stavanger og Tromsø.
Husholdningens kostnader knyttet til ikke å få ta del i et ønsket steds tjenestetilbud (stedsattributter)
Kostnadene anslås til 375 millioner kroner ved en midlertidig forsinkelse. Ved en permanent forsinkelse er den beregnede kostnaden 7,5 milliarder kroner.
Den største utfordringen ligger i å beregne verdien av stedsattributter, altså verdien som mennesker legger i å bo et bestemt sted. Den verdien inkluderer alt fra økte arbeidsmarkedsmuligheter og utdanningsvalg til økt tjenestetilbud og større bekjentskapskrets. Vi bruker en egen modell til å anslå stedverdier for Oslo. Vi anslår først gevinstene som hentes når vi både ser arbeidsmarkedsmuligheter og tjenestetilbudet til 455 millioner per år. Men siden dette anslaget inkluderer arbeidsmarkedets produktivitet, fjerner vi så den delen som hører til arbeidsmarkedet. Vi sier videre at en utsettelse av en gevinst er en kostnad, og begrunner dette med samfunnsøkonomisk teori. Tanken er enkel: Hvis en husholdning har betalingsvillighet på 10 millioner kroner for en bolig, men må betale 9 millioner kroner, opplever den husholdningen et konsumentoverskudd på 1 million kroner. For den millionen kan de kjøpe andre ting. Hvis dette kjøpet blir forsinket et år, sier vi at det da er en samfunnsøkonomisk kostnad. Den er annerledes enn for eksempel utbyggers kostnader siden store deler av utbyggers kostnad er direkte observerbare renteutgifter. En husholdnings konsumentoverskudd er ikke observerbar, men må estimeres.
Kapitaliseringsfaktor og framtidige kostnader
Når vi beregner hva samfunnets kostnader blir for en utgiftspost som kommer hvert år, benytter vi en kapitaliseringsfaktor på 20. Det tilsvarer en diskonteringsrente på om lag fem prosent. Det betyr at om samfunnet opplever en årlig kostnad på 1,2 milliarder i alle framtidige år, så summerer vi ikke en uendelig sum av 1,2 milliarder. Vi neddiskonterer slik at 1,2 milliarder til neste år verdsettes lavere enn årets kostnad (til 1,2/diskonteringsrenten), 1,2 milliarder om to år verdsettes enda litt lavere (til 1,2/(diskonteringsrenten opphøyd i annen potens)) og så videre. Da finner vi ganske enkelt totalkostnaden ved å multiplisere årlig kostnad med 20.
Legg merke til at vi her skiller mellom den bedriftsøkonomiske kalkulasjonsrenten for et treårig prosjekt (8 prosent, i forrige avsnitt) og den samfunnsøkonomiske diskonteringsrenten for en kostnad som varer i all framtid (5 prosent).
Vi unngår dobbelttelling av kostnader
Vi ønsker å unngå dobbelttelling av kostnader. Siden stedsattributtsmodellen og arbeidsmarkedsmodellen kan innebære overlappende tall, gjør vi et forsøk på å fordele kostnadene på en slik måte at de ikke telles to ganger. Vi bruker SSBs faktorandelsestimater til å fordele kostnader. Faktorandelsestimater sier hvordan samfunnet fordeler inntekter på produksjonsfaktoren arbeidskraft og kapital. SSB anslår i Nasjonalregnskapet at arbeidskraften får om lag ¾ av inntektene og at kapitalen får om lag ¼. For oss betyr det at hvis det foreligger en produktivitetsgevinst på 1 million, så sier vi at 750 000 tas ut i lønn og 250 000 tas ut i profitt hos kapitaleierne. Når vi da i kategori c i tabellen under estimerer produktivitetsendringer må vi passe på at de ikke også gjenfinnes i kategori d som beskriver husholdningenes gevinster ved å flytte. I det siste kan det nemlig ligge en forventning om økt lønn. Når Kari vurderer å flytte fra Larvik til Oslo, og skal by på en bolig, vil budet på boligen reflektere det at hun tror hun kan øke sin Larvikslønn på 650 000 til en Oslo-lønn på 720 000. Det vil den metoden vi bruker i kategori d fange opp som en verdsetting av stedsattributter. Da må den enten telles i kategori c eller i kategori d. Den må telles kun en gang. Vi plasserer den i kategori c ved å fjerne den fra den beregning vi gjør for kategori d. I hovedkapitlene for hver kostnadskategori og til det siste kapitlet beskriver vi i detalj hvordan vi sikrer oss mot dobbelttelling.
Estimatintervaller
Vi lager intervaller for kostnader som er usikre. For eksempel vet vi ikke om en pendler fra Hamar beholder eller bytter jobb når hun flytter fra Hamar til Oslo. Om hun beholder sin jobb, er det rimelig i beregningene kun å fokusere på pendlekostnaden. Om hun skifter jobb, er det rimelig også å ta med en antatt økning i lønn. Det foreligger ingen anslag på hvor mange pendlere som bytter jobb når de bytter bosted. Det finnes heller ingen forskning som viser i hvilken grad en pendlerhusholdning med to arbeidstakere kan øke arbeidstimene sine ved for eksempel å gå fra fulltid pluss deltid til begge i fulltid. Vårt løsningsforslag blir da å si at en nedre grense for summen av arbeidsmarkedets reisekostnad og arbeidsmarkedets produktivitetskostnad består kun av det laveste tallet for den første kostnaden (reise). En øvre grense for summen vil bestå at det høyeste tallet for den første kostnaden (reise) pluss det høyeste tallet for den andre kostnaden (produktivitet).
I tabellen nedenfor stiller vi opp gjennomsnittet av den nedre og øvre grensen vi har beregnet for hver kategori, med henholdsvis midlertidig og permanent forsinkelse. Ved en midlertidig forsinkelse summeres kostnadene til om lag 1,2 milliarder kroner. I tilfellet med en permanent forsinkelse summeres kostnadene til omtrent 23 milliarder.
Resten av landet
Selv om vi har valgt Oslo som case, gjelder metodikken for hele landet. I alle regioner finnes den et regionssenter, og til det sentret er det etterspørsel for å komme til. Prisnivået i Tromsø ligger høyt selv om Tromsø ikke er en stor by. Likevel er Tromsø et viktig sentrum i den nordlige regionen, Vi gir eksempler på de fire kategoriene i ulike byer. Vi har beregnet utbyggers kostnad for ett års forsinkelse med Bergens boligproduksjon på 1400 enheter per år, og vi tallfester kostnaden til 165 millioner — når vi bruker samme tidsprofil som i Oslo, men nedjusterer alle inntekter og kostnader til 70 prosent av Oslo (etter boligproduksjonsjusteringen). Vi nevner videre eksempler på pendling Stavanger, og produktivitet i Stavanger og Tromsø og stedsattributter i Tromsø. Hvis vi bruker funnene til Ahlfeldt og Pietrostefani (2019) vil vi forvente at lønningene til noen som flytter fra Haugesund til Stavanger øker med om lag åtte prosent. Fra Harstad til Tromsø blir tallet fire prosent.
Tiltak
Stabil boligforsyning er et fellesgode. Samtidig er det vanskelig for kommunen overskue fellesskapets velferdsgevinster. Det er enklere å forholde seg til foreliggende planskisser. Dette skaper et problem som er kjent i økonomifaget, et prinsipal-agent-problem. Vi drøfter ulike tiltak for å redusere misforholdet mellom det som er enkelt for en saksbehandler og det som er gunstig for landet. Stikkord er lønn, incentiver og praksis.